LA COOPERACIÓN FISCAL COMO BASE
“Padres” del IRPF proponen cambios para gravar rentas
Aprovechando cooperación, ir a base mundial y sumar todas las ganancias.
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MATHÍAS DA SILVA
Martes, 21 Noviembre 2017
Suele decirse que los sistemas tributarios deben estar en continua evolución para atender las nuevas realidades sociales y económicas que se presentan. Partiendo de esa premisa, un trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) —realizado por los uruguayos Alberto Barreix y Jerónimo Roca (quienes participaron del diseño de la reforma tributaria de 2007) junto al español Fernando Velayos— propone avanzar hacia un impuesto a la renta que contemple todas las ganancias de los individuos a escala mundial.
El IRPF uruguayo, incorporado como parte del nuevo esquema tributario que impulsó el Frente Amplio al llegar al gobierno en 2005, es un sistema de imposición a la renta semi-dual con un tratamiento con tasas progresivas para las rentas de trabajo, y otro con una tasa fija para las rentas de capital pasivas, gravando por otro lado las rentas empresariales también a un guarismo fijo.
“Sin duda, el impuesto a la renta necesita modernizar su estructura”, señala el trabajo del BID. El nuevo tributo diseñado es denominado Impuesto a la Renta Personal Comprehensivo y Devengado (IRPF-CD) y contempla “toda la renta global del contribuyente, sin excepciones, la que se grava sobre base devengada (cuando fueron generadas, como ocurre con el IRPF actual) y en integración completa con el impuesto a la renta empresarial”.
Con estas reglas, el “tratamiento tributario final del individuo será el correspondiente al país de residencia y, por tanto, los movimientos a la búsqueda de una menor tributación en fuente sirven de poco”, destaca el estudio publicado recientemente.
Según los autores, este rediseño del sistema de imposición “permitiría aumentar la recaudación, la eficiencia, la equidad, la simplicidad y la coordinabilidad del tributo respecto a los diseños vigentes”. Es que buena parte del trabajo se centra en analizar la actualidad y evolución histórica de los impuestos a la renta para detectar y corregir sus falencias (ver aparte).
En el texto se repasa que este tipo de tributos existen hace más de 200 años y se los considera “el mayor recaudador en la historia de la humanidad”, por el poder de haberse adaptado “a los cambios culturales, económicos, políticos y sociales” en el mundo.
Cooperación.
El esquema de imposición propuesto “solo es posible en el nuevo contexto económico, político y tecnológico del siglo XXI”, sostiene el trabajo. Añade al análisis que “la crisis financiera de 2008 y las consecuentes crisis fiscales generaron cambios administrativos fundamentales, entre los cuales destaca el mayor impulso a la transparencia tributaria”, que representa “un desafío y una oportunidad de modificación” del diseño impositivo.
Los autores aluden al marco de cooperación fiscal que está impulsando la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a través del Plan de Acción BEPS —que incluye medidas globales para combatir las prácticas de evasión y erosión fiscal empresarial— al que Uruguay adhirió en 2016. Dentro de este programa, 53 países ya intercambian de forma automática información tributaria y Uruguay se sumará junto a varios más en 2018 (esto constituye “una premisa fundamental” de la propuesta).
Esta realidad genera “una paradoja interesante: si bien el capital es hoy más móvil que nunca a efectos financieros, su trayectoria a efectos fiscales sería conocida (trazabilidad); en resumen, el capital y las rentas en general pueden moverse pero no esconderse”. El desconocimiento de la trayectoria del capital en el pasado “justificaba otras soluciones de imposición más simples y menos precisas”, pero esa situación de acuerdo con los investigadores está camino a cambiar.
Estructura.
El trabajo del BID detalla que “el sujeto pasivo” del nuevo IRPF-CD es “la persona física o núcleo familiar si es permitido por la legislación nacional (como ocurre en Uruguay con el IRPF)”. Asimismo, sostiene que “se aplica una integración completa, es decir, se incluirán las rentas del trabajo, empresariales y de capital en la base imponible y se acreditarán los pagos efectuados por dichos conceptos, que se consideran como adelantos del IRPF-CD”.
El nuevo esquema aplica el criterio de renta mundial (que grava al contribuyente según su residencia y no por donde se encuentra la fuente de su renta, criterio que aún aplica Uruguay) “por lo que se integran en la base gravada de las personas físicas todas las rentas del exterior y se acreditan todos los impuestos pagos por dichas rentas, incluidos los pagos para su repatriación”.
Respecto a esto, los autores observan que “un contribuyente puede decidir el cambio de localización de sus inversiones y estas pueden, además, tener una tributación en fuente muy variable, pero al cierre del ejercicio toda la renta debe integrar la base imponible y tributar a las tasas del país de su residencia”; entonces “los movimientos a la búsqueda de una menor tributación sirven de poco”.
En el mismo sentido y al examinar la situación de las firmas multinacionales, el trabajo plantea que estas “no podrían enmascarar los beneficios” a través de una planificación elusiva porque “si lo hacen a nivel local, el desajuste entre el reporte país a país (promovido por la OCDE) y el análisis corporativo consolidado delataría esa práctica; y si lo hacen a nivel consolidado colisionará con el interés final del accionista: ser rentable”.
Otra de las ventajas mencionada por los autores es que “este diseño de renta permite determinar claramente quién se beneficia de una renuncia fiscal y por cuánto, tanto a nivel de la persona (residente) beneficiaria final de la renta como de la utilidad fiscal de la empresa (en el país anfitrión) como de los fiscos involucrados”.
También plantean analizar “una deducción, o un crédito por razones de progresividad, basada en el ahorro doméstico y/o internacional del contribuyente, con ciertas condiciones y/o restricciones, en consideración de los posibles efectos de la tributación a la renta sobre la decisión de posponer el consumo”. Esto podría implementarse “en el período de transición” entre los sistemas fiscales, o teniendo en cuenta “las etapas del ciclo económico, o determinadas condiciones particulares del contexto regional e internacional”.
Los resultados de la imposición.
El trabajo sostiene que hay un “claro estancamiento de la recaudación del IRPF como porcentaje del PIB en los países desarrollados, en alrededor del 10%, pese al aumento en la concentración del ingreso”. Al tiempo que plantea que “en América Latina y el Caribe la situación es mucho peor, porque el 10% más rico, que concentra cerca del 40% del ingreso, paga en promedio una indecorosa tasa efectiva del 2,3% en 2013”. Esas diferencias también se observan en otra comparación: los sistemas de imposición a la renta tanto personal como para empresas representan “casi cuatro unidades de cada 10 recaudadas en la OCDE”, mientras en América “la carga promedio apenas supera el 20% (promedio anual de 1990 a 2013) debido al débil desempeño del componente personal, que recauda tan solo 8% del total, menos de 2% del PIB”.
Principales atributos técnicos del IRPF-CD.
Suficiencia.
Los autores remarcan que a futuro “habrá presión sobre el financiamiento público debido al creciente gasto en salud y pensiones”, que se sumará a la situación ya deficitaria que atraviesan muchas naciones. “En este escenario, el IRPF-CD, al gravar todas las rentas en base única, y por el monto devengado, es el que tiene mayores posibilidades de ampliar la base imponible” para asegurar esos recursos, indican.
Neutralidad.
El esquema de imposición planteado “presenta el mayor nivel de neutralidad” entre los sistemas propuestos para gravar las rentas. “Integra en una única base imponible todas las rentas, cualquiera sea su origen (domésticas o extranjeras), cualquiera sea su tipo (capital, trabajo e inclusive renta de la tierra), cualquiera sea quien la generó (personas físicas o núcleos familiares, personas jurídicas u otros vehículos, sin importar su naturaleza)”, señalan. Agregan que “utiliza el método de devengo equiparando la unidad de tiempo de generación y acercándola al momento de su obtención económica”.
Eficiencia.
Uno de los impactos menos deseados del impuesto a la renta personal es “su efecto sobre el ahorro, considerado como la disyuntiva de consumir ahora contra el consumo futuro”, y esta propuesta “no será la excepción”. Pero los investigadores resaltan que “algunas características” del esquema propuesto permitirían moderar ese efecto.
Equidad.
El IRPF-CD “tiene ventajas” sobre los demás sistemas de imposición en términos de equidad horizontal ya que “grava todas las rentas y les otorga el mismo tratamiento”. En efecto, los autores expresan que “al liquidarse la suma de todas las rentas en una base única, al mismo tiempo y sin privilegios de tasas diferenciales a algunos tipos de rentas, se logra que los contribuyentes con iguales ingresos tengan efectivamente el mismo tratamiento fiscal”. Respecto a la equidad vertical (cargas relacionadas con los niveles de rentas), indican que es “complejo comparar una propuesta aún no completamente definida”, aunque explicitan “la necesidad de impulsar tributos que colaboren a mejorar la distribución del ingreso”.